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  地方政府专项债券是我国积极财政政策的重要工具，是地方政府规范举债融资、扩大有效投资、补齐基础设施短板、推动高水平发展的核心资金渠道。为深入贯彻落实《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（〔2024〕52号）精神，规范专项债券项目申报、审核、发行、使用、偿还、绩效管理全流程工作，指导各级发改部门、财政部门、行业主管部门及项目单位精准把握政策要求、规范开展申报操作，切实提升债券资金使用效益，有效防范政府债务风险，结合2026年专项债券管理最新政策与实操要求，编制本指南。

  本指南系统梳理了地方政府专项债券的制度体系、功能定位、申报范围、负面清单、全流程申报操作、“一案两书”编制规范、评审标准、资金使用管理、存续期监管、债务偿还、绩效管理、风险防控等全链条内容，全方面覆盖“自审自发”试点、常态化申报、负面清单管理、项目资本金等最新政策要求，兼具政策解读与实操指引功能，适用于各级发展改革部门、财政部门、行业主管部门，以及各类项目单位开展专项债券项目谋划、申报、实施与管理工作。

  本指南将依照国家政策调整动态更新，未尽事宜以国家正式印发的政策文件为准。

  本指南所称地方政府专项债券，是指省、自治区、直辖市人民政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息的政府债券。

  专项债券纳入地方政府专项债务限额管理，收支纳入政府性基金预算管理，坚持“项目自求平衡、专款专用、风险可控、绩效导向”原则，实现“借、用、管、还、效”全生命周期闭环管理。

  我国地方政府专项债券制度以法律和法规为根本遵循，以行政法规、部门规章、专项政策为操作依据，形成层级清晰、体系完备的制度框架：

  1.上位法律：《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》，明确地方政府举债融资的法定边界，规定专项债务纳入限额管理、以项目收益偿还等核心原则。

  2.顶层设计：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），确立了“开前门、堵后门、筑围墙”的地方政府债务管理总体框架，明确专项债券的基本制度。

  3.最新纲领：《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（〔2024〕52号），是当前专项债券管理的核心纲领性文件，全面实施负面清单管理、“自审自发”试点、常态化申报、全生命周期监管等重大机制改革。

  4.部门规章：《地方政府专项债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》《地方政府专项债券用途调整操作指引》等，规范发行、绩效、调整等各环节管理。

  5.年度政策：每年印发的年度申报工作通知、额度管理文件等，明确当年申报要求、投向重点、时限安排。

  1.公益性：专项债券支持的项目必须是公益性项目，服务公共利益，弥补市场失灵，不投向纯市场化、竞争性领域。

  2.收益性：项目一定要具有稳定、可持续的政府性基金收入或专项收入，能够覆盖债券本息，实现项目收益与融资自求平衡。无收益的纯公益项目不得申报专项债券。

  3.自偿性：以项目自身产生的政府性基金收入和专项收入作为偿债来源，不依赖一般公共预算，不对地方财政形成刚性支出压力。

  4.期限性：债券期限与项目建设运营周期相匹配，目前有1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年等多个期限品种，中长期债券占比逐步提升。

  5.项目化：实行项目化管理，资金对应具体项目，专款专用、专账核算、穿透监管，资金流向可追溯、可监控。

  6.限额管理：专项债券余额不允许超出全国人大批准的限额，各地在本地区限额内安排发行，实行总量控制、风险可控。

  专项债券是积极财政政策的重要抓手，能够精准扩大有效投资，带动社会资本参与，发挥“四两拨千斤”的撬动作用，应对经济下降带来的压力，稳定宏观经济大盘。2026年全国安排新增地方政府专项债券4.4万亿元，保持较大支持力度，为稳投资、稳增长提供坚实支撑。

  专项债券聚焦市政、交通、水利、生态、民生等重点领域，支持一批打基础、利长远、惠民生的重点项目建设，补齐基础设施和公共服务短板，提升城市功能品质，改善群众生产生活条件，增进民生福祉。

  专项债券是地方政府举债融资的“正门”，通过规范的债券发行替代不规范的融资行为，遏制隐性债务增量，将地方政府债务纳入规范化、透明化、法治化管理轨道，有效防范化解地方政府债务风险。

  专项债券投向持续优化，逐步向新质生产力、新型基础设施、绿色低碳、科学技术创新等领域倾斜，支持产业园区提质升级，助力传统产业改造升级和战略性新兴起的产业培育，推动经济结构优化和高质量发展。

  专项债券与中央预算内投资、中央转移支付、超长期特别国债共同构成政府投资资金工具体系，在资金性质、偿还方式、收益要求、管理方式上存在明确边界，具体差异如下：

  协同规则：四类资金可按规定组合使用，形成资金合力，共同支持重点项目建设。同一项目可将专项债券作为项目资本金，叠加中央预算内投资、中央转移支付等无偿资金，优化资金结构。但同一建设内容不得重复申请不同渠道的无偿资金，专项债券资金与各类财政资金须分别核算、分别管理、分别验收。

  1.依法合规，限额管理。严格在法定债务限额内发行使用专项债券，严格遵守法律和法规和制度规定，程序规范、操作透明，坚决遏制隐性债务增量。

  2.负面清单，应报尽报。全方面实行投向负面清单管理，未纳入负面清单、合乎条件的项目均可申报，充分释放政策活力，同时严守禁止类项目红线.收益自衡，风险可控。坚持项目收益与融资自求平衡，确保项目有稳定可靠的偿债来源，偿债备付率达标，牢牢守住不发生系统性风险的底线.规划引领，质量优先。聚焦国家重大战略和地方发展规划，优先支持成熟度高、带动作用强、经济社会效益好的项目，确保资金尽快形成实物工作量。

  5.专款专用，全程监管。债券资金严格按规定用途使用，实行全生命周期穿透式监管，严禁截留、挤占、挪用、闲置。

  6.绩效导向，提质增效。将绩效管理贯穿债券管理全链条，强化结果应用，做到“举债必问效、无效必问责”，切实提升债券资金使用效益。

  地方政府专项债券实行“中央统筹、省负总责、市县落实、部门协同”的管理体制，各级发展改革部门、财政部门、行业主管部门按照职责分工协同推进。

  财政部是专项债券的主管部门，牵头负责全国专项债券管理工作，主要职责包括：

  教育部、工信部、自然资源部、生态环境部、住建部、交通部、水利部、农业农村部、卫健委、应急部等行业主管部门，按职责分工履行行业管理职责：

  省级人民政府对本地区专项债券管理负总责，是本地区专项债券的发行主体和偿债主体，统筹做好项目谋划、申报审核、发行使用、偿还监管、风险防控等工作，压实市县政府和有关部门责任。

  省级发展改革部门：牵头负责本地区专项债券项目管理，组织项目储备和申报，开展项目审核把关，推进项目实施调度，配合做好绩效管理。

  省级财政部门：牵头负责本地区专项债券资金管理，分配债务限额，组织债券发行，拨付债券资金，开展预算管理、债务偿还、存续期监管、绩效管理。

  市级人民政府负责统筹本市项目储备、初审推荐、组织实施、资金监管、债务偿还，指导县级开展申报工作，协调解决项目推进中的问题。市级发展改革部门会同财政及行业主管部门，做好项目复核、汇总上报、进度调度、监督管理等工作。

  县级人民政府是项目申报和实施的直接责任主体，负责项目谋划、前期手续办理、申报材料组织、项目具体实施、资金规范使用、债务偿还等基础工作，对项目真实性、合规性、收益性负首要责任。县级发展改革部门会同财政及有关部门，做好项目初审、申报、实施、监管等具体工作。

  项目单位是项目建设和资金使用的责任主体，对项目实施全过程负责，主要职责包括：

  2.委托专业机构编制可行性研究报告、“一案两书”等申报材料，对材料真实性、准确性、完整性负责；

  3.严格按照批复的建设内容、规模、标准组织项目实施，确保工程质量和安全；

  会计师事务所、律师事务所、工程咨询机构等第三方专业机构，接受委托提供专业服务，主要职责包括：

  1.新增专项债券：用于新增公益性项目建设，扩大有效投资，是专项债券的主体。每年由全国人大批准年度新增限额，分配到各地使用。本指南主要是针对新增专项债券。

  2.再融资专项债券：用于偿还到期的专项债券本金，属于债务置换，不新增债务余额，大多数都用在缓解地方偿债压力，优化期限结构。再融资债券规模根据到期债务情况核定。

  1.完全自平衡项目：项目自身产生的专项收入和政府性基金收入，能够完全覆盖债券本息，偿债备付率大于1，是专项债券的主流类型。

  2.组合自平衡项目：单个项目收益不足以覆盖本息，将多个同类项目打包组合，统筹项目收益，实现整体自求平衡。同一区域、同一领域的项目可打包申报。

  符合条件的重点项目，可将专项债券资金作为项目资本金，进一步放大杠杆效应，撬动更多社会资本参与。

  根据〔2024〕52号文，专项债券可用作项目资本金的行业共21大类，具体包括：

  12.城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用

  19.城市更新（含城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造、城市公共空间功能提升等）

  专项债券用作项目资本金的比例，上限为项目总投资的30%。各地根据项目真实的情况合理确定资本金比例，专项债券资本金加上财政资本金，合计不能低于国家规定的各行业最低资本金比例要求。

  1.专项债券资本金必须严格用于对应项目的资本金支出，不得抽回、不得挪用；

  （一）2023年：稳增长为主线万亿元，聚焦经济稳增长，重点支持交通水利、市政园区、保障性安居工程等传统基建领域。政策重心在于加快发行使用进度，推动项目尽快开工形成实物工作量。专项债券资本金适合使用的范围逐步扩大，投向领域持续优化，项目储备和全生命周期管理持续加强。

  2024年新增专项债券3.9万亿元，保持稳定增长。进一步强化项目收益审核，严格防范债务风险，坚决杜绝无收益、弱收益项目申报。专项债券投向进一步向新基建、新能源、城市更新等领域倾斜，支持范围稳步扩大。绩效管理全面强化，实现所有项目绩效目标全覆盖。

  2025年新增专项债券4.4万亿元，规模保持高位。国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（〔2024〕52号），专项债券管理迎来系统性改革：全方面实行负面清单管理，大幅拓宽申报范围；启动“自审自发”试点，下放审核权限；建立“常态化申报、按季度审核”机制，提升申报灵活性；资本金比例上限提升至30%，放大撬动作用。专项债券管理从“严进宽管”向“宽进严管、全程监管”转变。

  2026年全国安排新增地方政府专项债券4.4万亿元，与上年持平，保持对经济稳定增长的必要支持力度。资金投向坚持“有保有压、优化结构”，重点向重大战略、民生短板、新质生产力、绿色低碳倾斜。

  1.市政和产业园区基础设施：占比约29%，是第一大投向，包括城市管网、城市更新、产业园区基建等；

  3.保障性安居工程：占比约13%，包括城中村改造、保障性租赁住房、老旧小区改造等；

  7.新型基础设施、新能源、冷链物流等其他领域：合计占比约11%，占比稳步提升，持续加大对新质生产力的支持。

  1.全面实行负面清单管理。从“正面清单”转向“负面清单”，未列入禁止类清单的项目均可申报，大幅拓宽申报范围，赋予地方更大自主权。同时明确禁止类项目红线，强化刚性约束。

  2.“自审自发”试点扩围。在前期试点基础上，逐步扩大试点范围，试点省份项目由省级政府审核批准后即可发行，不再报国家发改委、财政部审核，仅需事后备案，大幅度的提高发行效率。

  3.常态化申报按季度审核。非试点地区建立“常态化申报、按季度审核”机制，项目成熟一个、报送一个，国家按季度集中审核，打破一年一申报的限制，提升申报灵活性。

  4.在建项目续发绿色通道。已通过国家审核的在建项目，需要续发专项债券的，不需要重新申报，经省级政府批准后可直接安排发行，大幅简化续发流程。

  5.全生命周期监管强化。从“重申报、轻管理”转向“全周期、穿透式”监管，依托信息系统实现项目从储备、申报、发行、使用、运营到偿还的全流程动态监控，资金闲置、违规使用问责力度加大。

  6.绩效管理深度嵌入。出台专项债券项目资金绩效管理办法，绩效目标与项目同步申报、同步审核，绩效监控常态化运行，绩效评价结果与额度分配直接挂钩，“举债必问效、无效必问责”导向更加鲜明。

  负面清单管理遵循“法无禁止即可为”的原则，大幅拓宽了专项债券支持范围，尤其是为新质生产力、数字化的经济、低空经济、绿色低碳等新兴领域基础设施打开了政策空间。同时，负面清单是刚性红线，列入清单的项目一律不得申报，一律不得使用专项债券资金。

  根据《地方政府专项债券禁止类项目清单》（〔2024〕52号附件1），以下五类项目明确禁止申报专项债券：

  指项目自身没任何经营性收入或政府性基金收入，无法实现“融资—建设—偿还”闭环的纯公益性项目。此类项目不符合专项债券“收益自平衡”的核心要求，实行“一票否决”。

  注意：项目部分有收益、整体能平衡的，不属于完全无收益项目，可以申报。完全无收益是指没有一点对应政府性基金或专项收入来源。

  注意：以“业务用房”“技术用房”“服务中心”等名义变相建设楼堂馆所的，一律禁止。

  注意：正常的城市绿化、景观提升、亮化工程不属于禁止类，但过度化、超标准、脱离实际需求的形象工程严禁申报。

  禁止的房地产开发：商品住宅、商业综合体、写字楼、公寓等商业化房地产项目；以“安置配套”“配建商业”等名义变相实施的商业房地产开发。

  允许的房地产类：保障性住房（含保障性租赁住房、棚改安置房、共有产权房等）、合规土地储备项目（回收闲置存量土地、新增土地储备）、收购存量商品房用作保障性住房。

  禁止的商业文旅设施：以盈利为目的的主题公园、仿古城古镇、商业文旅街区等。

  禁止的产业项目：一般竞争性领域的产业项目，纯生产性厂房、设备购置等属于企业自主投资范畴的项目。

  1.专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费；

  1.符合规划：符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、行业专项规划，属于地方政府职责范围内的公益性项目。

  2.收益稳定：项目具有明确、稳定、可持续的政府性基金收入或专项收入，项目收益能够覆盖债券本息，偿债备付率原则上不低于1.2。

  3.前期成熟：项目前期工作扎实，已按规定履行审批（核准、备案）程序，用地、规划、环评等手续相对齐全，具备年内开工建设条件。

  4.权属清晰：项目产权清晰，建设主体明确，建设资金方案可行，债务偿还责任落实。

  5.合规经营：项目运营模式合规，收入来源合法，符合价格管理、收费管理相关政策规定。

  未纳入负面清单的有收益公益性项目均可申报，以下为重点支持的核心领域，也是申报成功率较高的主流方向。

  市政和产业园区基础设施是专项债券第一大投向领域，涵盖城市基础设施和产业园区配套基础设施两大类。

  1.城市管网设施：城市供水、排水、燃气、供热、供电、通信等地下管网建设改造，地下综合管廊，城市生命线安全工程，管网智能化改造。

  2.供排水设施：自来水厂新建改扩建、供水水质提升，污水处理厂提标改造、污泥处置、再生水利用，雨水管网、排涝泵站、海绵城市建设。

  3.城市交通设施：城市停车场、充电桩、公交场站、慢行系统，城市轨道交通（需符合国家规划），交通智能化设施。

  4.城市更新：城镇老旧小区改造、城中村改造、棚户区改造、老旧街区改造、老旧厂区改造，城市公共空间功能提升，历史文化街区保护修缮。

  5.市政公用设施：城市园林绿化、城市公园、绿道系统，城市环卫设施、垃圾收运处理设施，公共厕所、环卫工作站等。

  6.城市安全设施：城市消防设施、应急避难场所、应急物资储备设施，城市防洪排涝、地质灾害治理。

  收益来源：水费、污水处理费、燃气费、供热费、停车费、广告收入、配套商业收入、土地增值收益、城市更新相关规费等。

  1.国家级、省级产业园区：经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区、特色产业园区等的基础设施建设。

  2.建设内容：园区内道路、供水、排水、供电、供气、供热、通信、污水处理、固废处理等公用工程；园区标准厂房、孵化器、众创空间、公共服务平台；园区绿化、消防、安防等配套设施。

  3.新兴产业园区：数字经济产业园、人工智能产业园、新能源产业园、生物医药产业园等战略性新兴产业园区配套基础设施。

  收益来源：标准厂房租金、孵化器租金、物业服务收入、园区配套服务收入、土地出让收益、产业发展相关规费等。

  注意：专项债券仅支持园区公益性基础设施，不得用于企业生产设备购置、厂房建设等属于企业投资的内容。标准厂房等可通过租金获得收益的准公益性设施可以支持。

  收益来源：机场起降费、旅客服务费、配套商业收入；港口装卸费、堆存费、物流服务收入等。

  保障性安居工程是重要民生投向，包括保障性住房、棚户区改造、城中村改造、老旧小区改造等。

  1.保障性租赁住房：面向新市民、青年人的小户型、低租金保障性租赁住房建设及配套基础设施；

  收益来源：居民出资部分、配套设施经营收入、广告收入、停车费收入等，可统筹小区周边相关收益平衡。

  城市政府回收符合条件的闲置存量土地，或按规定开展新增土地储备，包括土地征收、收购、平整、前期开发等。

  收益来源：水费、灌溉费、冷链仓储租金、农产品加工服务收入、土地出让收益、乡村旅游配套收入等。纯公益无收益的农业农村项目不适用专项债券。

  生态环保领域专项债券需求持续增长，支持污染治理、生态修复、绿色低碳项目。

  收益来源：污水处理费、垃圾处理费、处置服务费、资源化产品销售收入、排污权交易收入等。

  收益来源：生态产品价值实现收入、碳汇交易收入、生态补偿资金、土地增值收益、旅游配套收入等。可统筹区域内相关收益实现平衡。

  收益来源：医疗服务收入、床位费、检查检验收入、特需服务收入等。注意：公立医疗机构仅可将符合政策的合规医疗服务收入纳入偿债来源，不得将财政补助收入作为偿债来源。

  收益来源：培训费、实训费、场馆租金、门票收入、配套服务收入、广告收入等。纯公益无收益的学校教学楼、行政楼等不得申报。

  数据中心、算力中心、智算中心、超算中心配套基础设施，包括机房建设、供配电、制冷、网络配套等。

  智慧交通、智慧能源、智慧市政、智慧医疗、智慧教育、智慧城市等行业数字化基础设施。

  项目收益是专项债券的核心，必须合法、稳定、可持续，能够足额覆盖债券本息。

  政府性基金收入是专项债券最主要的偿债来源，纳入政府性基金预算管理，主要包括：

  1.国有土地使用权出让收入：土地储备、城市更新、片区开发类项目的核心偿债来源，是最稳定、最常见的收益来源。

  专项收入是指项目运营产生的、属于政府非税收入或合规经营性收入，专项用于偿还专项债券本息的收入，主要包括：

  1.合法合规：收入来源必须符合国家法律法规、价格政策、收费管理规定，不得违规设立收费项目、提高收费标准。

  2.真实可靠：收益测算必须实事求是，有充分的依据和支撑，不得虚增收入、夸大收益。

  3.稳定可持续：收入在债券存续期内能够持续稳定产生，具有长期稳定性，不依赖一次性、偶然性收入。

  4.可归集可监控：收入能够明确归集到对应项目，可监控、可核查，确保用于偿债。

  5.审慎测算：收益测算遵循审慎原则，合理预测收费标准、业务量增长率，预留安全边际，偿债备付率原则上不低于1.2。

  专项债券项目申报实行“项目储备—申报审核—额度分配—债券发行—资金使用—运营偿还—绩效评价”的全生命周期工作机制，严格遵循“先入库、后申报，先储备、后安排”的原则，未纳入国家重大建设项目库的项目一律不得申报。

  非试点地区实行“常态化申报、按季度审核”机制，项目成熟一个、报送一个，国家按季度集中审核。总体流程如下：

  1.项目储备阶段（常态化）：市县谋划项目，办理前期手续，录入国家重大建设项目库，纳入省级项目储备库；

  2.省级审核阶段（常态化）：项目成熟后，市县向省级申报，省级发改、财政联合审核，通过后纳入省级推送清单；

  3.季度报送阶段（每季度末）：省级按季度将审核通过的项目统一报送国家发改委、财政部；

  4.国家审核阶段（次季度首月）：国家发改委、财政部按季度开展集中审核，出具审核意见，反馈地方；

  5.额度下达阶段：国家根据项目审核情况和债务限额，分批下达新增专项债券额度；

  6.债券发行阶段：省级财政部门根据项目进度，组织债券发行，将资金转贷给市县；

  7.实施偿还阶段：项目单位组织实施，规范使用资金，运营归集收入，按期还本付息。

  集中申报节点：每年10月底前完成下一年度项目集中报送，次年2月底、5月底、8月底分别完成各季度补充报送。

  “自审自发”试点地区，项目由省级政府审核批准后即可组织发行，不再报国家发改委、财政部审核，项目清单同步报两部委备案。流程如下：

  3.省级审核：省级发改、财政联合审核，必要时组织专家评审，严格把关项目质量；

  5.备案发行：省级政府批准后，即可组织发行专项债券，项目清单同步报国家发改委、财政部备案；

  6.存续监管：国家对试点地区项目开展事后抽查和绩效评价，发现违规问题严肃处理。

  试点地区享有更大自主权，但也承担更重的管理责任，对项目审核质量要求更高，终身追责机制更加严格。

  对“自审自发”试点以外的省份，已通过国家发改委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行，同步报国家发改委、财政部备案。

  适用范围：已纳入国家审核通过项目清单、仍在建设期、需要后续年度继续发行债券的在建项目；

  要求：项目建设内容、总投资、收益来源未发生重大变化，续发额度在原批复总融资额度内。

  1.项目单位：编制申报材料，办理前期手续，对项目真实性、合规性、收益真实性负直接责任；

  2.县级发改+财政：联合初审，现场核查，汇总上报，对项目真实性、合规性负首要责任；

  3.市级发改+财政：复核把关，择优排序，汇总上报，对本市项目质量负总责；

  4.省级发改+财政：联合审核，专家评审，报省政府批准，对本省项目负总责；

  项目谋划是专项债券工作的起点和基础，谋划质量直接决定申报成功率。要树立“项目等资金”意识，提前谋划、做深做透、储备充足。

  1.政策对标：紧扣国家重大战略和地方发展规划，符合专项债券投向要求，不碰负面清单红线.收益优先：始终把收益自平衡作为核心前提，谋划项目时同步设计收益模式，确保收益稳定可靠。

  3.成熟可行：结合地方实际，量力而行，优先选择条件成熟、年内能开工、尽快见效的项目。

  4.适度超前：着眼长远发展，谋划一批打基础、利长远的重大项目，形成梯度储备。

  5.打包整合：零散小项目打包整合，整体平衡收益，提高申报效率和资金使用效益。

  1.围绕国家重大战略谋划：京津冀协同发展、长江经济带、黄河流域生态保护、乡村振兴、新型城镇化等；

  2.围绕地方发展短板谋划：市政、交通、水利、生态、民生等领域的薄弱环节；

  3.围绕新兴领域谋划：新基建、新能源、新质生产力、绿色低碳等政策鼓励方向；

  4.围绕城市更新谋划：城中村改造、老旧小区改造、管网更新、城市生命线等民生需求迫切的领域。

  收益自平衡是专项债券的生命线，谋划项目时必须同步设计科学合理的收益模式。

  项目自身产生的收入足以覆盖本息，如收费公路、污水处理厂、自来水厂、停车场等，收入来源清晰单一，测算简单明了。

  1.同类打包：多个同类型小项目打包，如多个污水处理厂打包、多个乡镇供水项目打包；

  2.区域打包：同一区域内多个相关项目打包，如片区开发内的市政、管网、公共服务设施打包；

  以公益性基础设施建设带动周边土地增值、产业发展，统筹土地出让收益、配套经营收入实现平衡，是城市更新、片区开发类项目的常用模式。

  注意事项：土地收益测算要审慎，要有明确的地块、面积、出让计划作为支撑，不得无依据高估地价和出让进度。

  1.参数审慎：收费标准、业务量、增长率等参数选取要符合行业水平和地方实际，不得盲目乐观；

  3.留足余量：总体偿债备付率原则上不低于1.2，收益弱的项目要更高，预留安全边际；

  4.依据充分：每项收入都要有政策依据、市场依据、数据支撑，附相关证明材料。

  所有专项债券项目必须纳入国家重大建设项目库（发改系统）和地方政府专项债券项目库（财政系统），实行“双库管理”，未入库项目不得申报。

  选择“地方政府专项债券”类别，逐项填报基本信息、建设内容、投资估算、资金筹措、前期手续、进度计划、绩效目标等；

  3.动态维护：定期更新项目进展、手续办理、投资完成等信息，确保库内信息真实准确。

  财政系统专项债券项目库分为储备库、核准库、发行库、存续库四个子库，实行“四库滚动管理”：

  建立“储备一批、核准一批、发行一批、存续一批”的滚动管理机制，项目成熟一个、推进一个、出库一个，形成良性循环。

  1.立项审批：审批制项目完成可行性研究报告批复，备案制项目完成备案。可研深度要达到国家规定要求，投资估算准确，建设方案明确。

  2.用地手续：取得用地预审与选址意见书，或建设用地批准文件。涉及新增建设用地的，要落实用地指标。

  5.其他手续：节能审查、水土保持、社会稳定风险评估等，根据项目类型办理。

  1.提前启动：提前启动可研编制、用地预审、环评等工作，不要等申报通知下来才开始；

  1.转发通知。收到上级申报通知后，第一时间转发至各乡镇、各部门、各平台公司，明确申报范围、申报条件、申报时限、材料清单和报送要求。

  2.政策培训。组织开展专项债券政策培训，解读最新政策要求、申报要点、材料编制规范，提升各单位申报能力。

  3.项目征集。面向全县（市）公开征集项目，同时主动对接行业主管部门、平台公司、重点园区，挖掘优质项目，做到应报尽报。

  4.筛选指导。从项目库中筛选符合条件的成熟项目，一对一指导申报单位完善材料，提升申报质量。

  初审实行“联合审核+现场核查+收益论证”三级把关机制，确保项目真实合规、收益可靠。

  3.手续合规：立项、用地、规划、环评等前期手续是否齐全、真实、有效，审批权限是否合规；

  4.规划合规：是否符合国土空间规划、行业专项规划，是否占用永久基本农田、生态保护红线。

  1.收益来源合规性：收入来源是否合法合规，是否属于允许纳入的政府性基金或专项收入；

  2.收益测算合理性：测算参数是否符合实际，是否存在虚高收入、低估成本的情况；

  4.收益可持续性：债券存续期内收入是否稳定可持续，是否存在后期收入断档风险。

  2.核实前期手续、土地权属、建设条件是否线.核实项目单位实际情况、实施能力是否匹配；

  1.发改部门：重点审核项目合规性、必要性、成熟度，是否符合规划，前期手续是否完备，是否纳入国家重大建设项目库；

  2.财政部门：重点审核项目收益与融资平衡方案，资金筹措方案，偿债能力，债务风险；

  3.行业主管部门：重点审核项目技术方案、建设标准、行业规划符合性、运营模式合理性。

  3.联合评审。组织联合评审会，必要时邀请专家参与，对重点项目、收益存疑项目重点论证。

  4.集体研究。初审结果提交部门联合办公会集体研究决定，确定拟上报项目清单。

  5.公示。拟上报项目在本地政府网站公示，公示期不少于3个工作日，接受社会监督。

  6.行文上报。公示无异议后，由发改、财政部门联合行文，向上级发改、财政部门申报。同步在项目库系统完成审核通过操作，线时限要求

  县级初审原则上在10个工作日内完成，市级复核原则上在10个工作日内完成，具体时限以上级通知为准。常态化申报阶段，成熟一批、审核一批、上报一批。

  1.联合审核机制：省级发改、财政部门联合开展审核，发改部门牵头管项目，财政部门牵头管资金。

  2.专家评审机制：建立专项债券专家库，抽取技术、财务、法律、行业等领域专家参与评审。

  3.第三方评估：对重大项目、复杂项目，可委托第三方专业机构开展独立评估。

  1.合规性审查：首先进行形式和合规性审查，触碰负面清单、手续缺失、无收益的项目直接淘汰；

  2.专家评审：通过合规性审查的项目，由专家组对建设方案、收益平衡、投资估算、偿债能力等进行专业评审，出具评审意见；

  3.部门会商：发改、财政及行业主管部门会商，结合专家意见，形成审核建议；

  4.政府审定：审核建议报省政府常务会议或专题会议审定，确定最终项目清单。

  3.专家评审：组织专家封闭式评审，对项目收益、方案、风险等进行全面论证，出具评审意见；

  7.备案发行：印发项目清单，同步报国家发改委、财政部备案，启动债券发行。

  1.投向合规性：是否触碰负面清单，是否符合投向要求，一票否决项严格执行；

  2.收益真实性：收益来源是否真实可靠，测算是否审慎合理，偿债备付率是否达标，坚决杜绝虚假收益、纸面收益；

  3.项目成熟度：前期手续是否完备，是否具备开工条件，能否尽快形成实物工作量；

  4.投资合理性：投资估算是否准确，标准是否合理，有无虚增投资、高估冒算；

  1.额度分配：省级收到中央下达的债务限额后，根据各地项目储备、债务风险、财力水平、工作绩效等因素，分配下达各市县额度。

  3.发行计划：省级财政部门制定年度债券发行计划，合理安排发行节奏和期限结构，有序组织发行。

  4.期限匹配：债券期限与项目建设运营周期相匹配，合理搭配中长期债券，优化期限结构，降低偿债压力。

  1.发行准备：省级财政部门制定发行方案，确定发行规模、期限、利率方式、发行时间；聘请主承销商、信用评级机构、律师事务所等中介机构；准备发行文件。

  4.招标发行：通过银行间债券市场、证券交易所市场公开发行，采用公开招标方式确定发行利率。

  5.资金入库：发行成功后，募集资金缴入省级国库，纳入政府性基金预算管理。

  1.省级转贷市县：省级财政部门与市县财政部门签订转贷协议，将债券资金转贷给市县，明确转贷额度、期限、利率、偿还责任。

  3.拨付项目单位：市县财政部门根据项目进度和支付申请，按照国库集中支付制度，将资金直接拨付到项目单位或施工单位、供应商等最终收款方。

  4.按进度拨付：根据项目建设进度分批拨付资金，严禁一次性全额拨付。首批拨付比例原则上不超过30%，预留尾款待竣工验收后拨付。

  申报材料是项目审核的核心依据，直接决定项目能否通过评审，编制工作应当遵循以下原则：

  1.真实准确。所有内容必须真实可靠，数据准确无误，严禁弄虚作假、虚增收益、虚报投资。弄虚作假一经查实，纳入失信名单，严肃追责。

  2.完整规范。严格按照规定的材料清单和格式编制，内容完整、格式规范、签章齐全，不得缺项漏项。

  3.逻辑严谨。层次分明、重点突出，论证充分、数据支撑有力，前后逻辑一致，数据相互统一。

  4.收益核心。突出收益与融资自求平衡方案，用充分的依据论证收益真实性、可靠性、可持续性。

  1.纸张字体：统一使用A4纸张打印，正文仿宋_GB2312三号字，1.5倍行距，标题层级清晰。

  2.签章要求：所有复印件加盖申报单位公章，注明“与原件一致”；正式文件、承诺函等需加盖单位公章和法定代表人签章；“一案两书”需加盖中介机构公章，注册会计师、律师签字盖章。

  3.装订要求：按材料清单顺序装订成册，编制目录和连续页码，封面注明项目名称、申报单位、申报日期；胶装成册，不得活页装订。

  4.份数要求：纸质材料一式6—10份，同时报送与纸质完全一致的电子版（PDF+可编辑版）。

  5.库内一致：纸质材料与国家重大建设项目库、专项债券项目库内填报信息必须完全一致，不得出现“两张皮”。

  项目实施方案（“一案”）是申报材料的核心，全面系统论证项目的必要性、可行性、合规性、收益性，是评审的主要依据。一般包括以下章节：

  1.1项目基本信息：名称、建设单位、建设地点、建设性质、建设周期、债券期限；

  2.1政策符合性分析：对接国家战略、行业规划、地方发展需求，符合专项债券政策情况；

  4.2总投资估算明细：建筑工程费、安装工程费、设备购置费、工程建设其他费、预备费、建设期利息等分项金额及占比；

  4.4其他资金来源：财政资本金、单位自筹、银行贷款等，分别说明金额和落实情况，附证明材料；

  5.2收益来源明细：逐项说明各项收入来源、测算依据、收费标准、业务量预测；

  5.4运营成本测算：运营期各项成本费用，包括运维费、人工费、材料费、管理费等；

  财务评估报告由具备资质的会计师事务所出具，是论证收益与融资平衡的专业文件，具有法律效力。

  6.融资平衡结论：明确发表专业意见，项目收益是否能够覆盖债券本息，是否实现自求平衡；

  1.注册会计师应当保持职业怀疑，审慎评估收益测算的合理性，不得高估收入、低估成本；

  1.项目主体合法性：项目单位的主体资格、信用状况，是否具备实施项目的法定条件；

  2.项目审批合规性：立项、用地、规划、环评等各项审批手续的合法性、有效性；

  3.项目合规性：项目是否符合专项债券管理规定，是否属于负面清单禁止类项目；

  1.律师应当勤勉尽责，开展尽职调查，核实相关文件的线.对合规性发表明确意见，不得模糊表述；

  2.业务量测算依据，如供水量、污水处理量、停车位利用率等，要有历史数据和增长预测；

  1.客观公正原则。严格按照统一的评审标准和程序开展评审，专家独立发表意见，不受任何单位和个人干预。

  2.科学严谨原则。采用科学的评审方法和量化指标体系，严谨审慎评估收益和风险，坚持审慎原则，留足安全边际。

  3.收益核心原则。将收益与融资自求平衡作为评审核心，坚决否决无收益、虚收益、弱收益项目。

  4.廉洁保密原则。严格遵守评审工作纪律和廉洁规定，实行封闭式评审，保密评审信息。

  1.评审领导小组：由发改、财政及相关部门负责人组成，负责审定评审规则、确定评审结果、协调重大问题。

  2.专家评审组：从专家库中随机抽取技术、财务、法律、行业等领域专家组成，每组不少于5人，其中财务专家不少于2人。专家实行回避制度。

  3.评审工作组：由发改、财政相关工作人员组成，负责会务、材料分发、分数统计、结果汇总等事务性工作。

  1.封闭式评审。专家集中封闭管理，独立审阅材料、独立打分，评审期间不得与申报单位接触。

  2.量化打分制。采用百分制量化评分，去掉最高分最低分取平均值，按得分高低排序。设置一票否决项，触碰红线.重点论证制。对大额项目、复杂项目、收益存疑项目，组织专家集体会商，重点论证，必要时要求申报单位答辩。

  4.集体会商制。对评分相近、争议较大的项目，由专家组集体会商，形成一致意见。

  1.负面清单排查：对照禁止类项目清单逐项排查，确认不属于禁止类。重点警惕变相的楼堂馆所、形象工程、商业房地产、纯公益无收益项目。

  2.公益性属性：项目是否属于公益性项目，是否属于政府职责范围，不得投向纯市场化、竞争性领域。

  3.政策契合度：是否属于国家重点支持方向，是否对接重大战略，政策契合度越高越优先。

  业务量、使用率、出租率等预测是否审慎，是否符合行业平均水平，不得盲目乐观；

  1.立项手续：审批权限是否合规，可研深度是否达标，批复文件是否在有效期内。

  2.用地手续：用地预审是否有效，是否符合国土空间规划，是否占用永久基本农田、生态保护红线，用地指标是否落实。

  5.真实性核查：核查批复文件的真实性，有无伪造、变造、过期、张冠李戴等情况。

  3.单价标准：单位造价是否合理，是否高于同类项目平均水平，有无高估冒算。

  5.总投资：总投资规模是否合理，是否存在“报大建小”、虚增投资套取资金的情况。

  1.项目单位实力：是否具备相应的建设管理、运营管理能力，有无同类项目经验。

  1.属于负面清单禁止类项目，如纯公益无收益、楼堂馆所、形象工程、商业房地产等；

  1.专款专用原则。严格按照批复的项目和用途使用债券资金，专款专用、专项核算，不得截留、挤占、挪用、套取。

  3.按进度拨付原则。资金拨付与项目建设进度挂钩，按进度拨付，严禁超进度拨付、一次性全额拨付。

  4.国库集中支付原则。严格执行国库集中支付制度，资金直达收款方，减少中间环节。

  5.讲求效益原则。加快资金使用进度，尽快形成实物工作量，提高资金使用效益。

  2.设备及工器具购置费用：生产设备、专用设备等购置费用，含运输、安装、调试费用；

  3.工程建设其他费用：勘察设计费、监理费、招标费、环评费、可研编制费等与项目建设直接相关的费用；

  1.专账核算。项目单位应当对专项债券资金单独建账、单独核算，设置专门会计科目，准确核算资金收支和项目建设成本。

  2.规范支付。严格执行国库集中支付，资金直接支付给施工单位、设备供应商等最终收款人。支付须有合法合规的票据、合同、进度证明。

  3.资金台账。建立债券资金使用台账，逐笔登记收支情况，清晰反映资金到位、支出、结余。

  1.加快支出进度。债券发行后，尽快拨付到项目，加快施工进度，尽早形成实物工作量。原则上当年发行的债券资金当年使用完毕。

  2.闲置资金处理。对债券资金闲置超过一定期限的，上级财政部门可按规定收回统筹使用，或调整到其他成熟项目。

  3.进度通报。各级财政、发改部门定期通报债券资金支出进度，对进度慢的地区和项目进行约谈、督办。

  专项债券资金用途一经批复，应当严格执行，不得擅自调整。确需调整的，严格按规定程序报批，遵循以下原则：

  1.小额调整：不改变项目主体、仅调整部分建设内容，且调整金额在一定比例以内的，由市县审批，报省级备案。

  2.重大调整：项目置换、用途重大变更、跨项目调整的，由省级审批，报财政部当地监管局备案。

  2.收回的资金由同级发改、财政部门统筹安排，用于其他符合条件的成熟项目；

  3.工程监理制：委托具备资质的监理单位，对工程质量、进度、投资进行全程监理；

  2.建立健全质量保证体系，落实建设、设计、施工、监理各方质量责任，实行工程质量终身责任制；

  3.加强施工全过程质量管控，关键工序、隐蔽工程经监理签字后方可进入下一道工序；

  1.调度内容：项目形象进度、投资完成情况、债券资金使用情况、工程形象进度、存在问题、下一步计划；

  5.正式验收：由发改、财政、行业主管部门组织竣工验收委员会，开展正式验收，出具竣工验收意见书；

  1.项目完工后3个月内编制完成竣工财务决算，全面反映项目建设成果、资金使用、建设成本、资产价值；

  3.建立健全资产管理制度，加强运营维护，确保资产安全完整、持续发挥效益；

  4.专项债券形成的资产，不得擅自处置，确需处置的按规定报批，处置收入优先用于偿还债券本息。

  1.运营主体：明确运营管理主体，建立健全运营管理制度，保障项目正常运营；

  2.收入归集：严格按照规定归集项目专项收入，足额纳入对应账户，专项用于偿还债券本息；

  4.运营监控：财政、发改、行业主管部门定期监控项目运营情况、收入实现情况，发现问题及时处置。

  1.偿债责任：市县政府是本地区专项债券的偿债责任主体，负责统筹落实偿债资金，按时足额还本付息。

  3.偿债准备金：建立偿债备付金制度，在债券到期前足额归集偿债资金，应对短期收益波动，确保按时偿付。

  3.再融资债券严格按规定用途使用，仅用于偿还到期专项债券本金，不得挪作他用。

  2.风险预警：建立债务风险预警机制，对债务率高、偿债压力大的地区进行预警提示；

  3.应急处置：制定债务风险应急处置预案，出现偿债困难时及时采取措施处置；

  4.终身追责：对违规举债、虚假申报、挪用资金、造成债务风险的，严肃追责问责。

  地方政府专项债券实行全过程预算绩效管理，将绩效理念和方法融入“借、用、管、还”全链条，建立“事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价”的闭环管理机制。遵循以下原则：

  1.举债必问效。所有专项债券项目必须设定绩效目标，开展绩效管理，做到“无绩效、不预算，低效必问责”。

  2.全程覆盖。覆盖项目申报、建设、运营、偿还全生命周期，实现全过程绩效管控。

  3.突出重点。重点关注资金使用效益、项目运营效果、偿债能力、债务风险，突出专项债券的特点。

  4.结果导向。强化绩效结果应用，与债券额度分配、项目审批、资金调整直接挂钩，奖优罚劣。

  1.财政部门：牵头负责专项债券绩效管理工作，制定管理制度，组织开展绩效评价，加强结果应用。

  3.行业主管部门：负责本领域项目绩效管理，设定绩效目标，开展绩效监控，组织绩效自评。

  4.项目单位：绩效管理直接责任主体，负责编制绩效目标、开展绩效自评、落实绩效整改。

  项目申报时同步编制绩效目标，作为项目审核、资金拨付、绩效评价的依据。编制要求：

  2.细化量化。将总体目标分解为具体绩效指标，以定量指标为主、定性指标为辅，做到可衡量、可考核、可验证。

  专项债券绩效指标分为产出指标、效益指标、满意度指标、债务管理指标四大类，体现“建设+运营+偿债”全周期特点：

  3.严重偏差：绩效目标没办法实现、资金低效无效的，按规定收回债券资金，调整用途，并追究相关责任。

  1.单位自评。项目单位每年开展绩效自评，项目完工后开展完工绩效评价，运营期开展年度运营绩效评价，形成自评报告报主管部门和财政部门。

  2.部门评价。行业主管部门对本领域项目开展绩效评价，评价结果报同级财政部门。

  3.财政评价。财政部门选取重点项目、重点领域开展财政评价，也可委托第三方机构开展独立评价。

  1.与额度分配挂钩：绩效好的地区和领域，在分配下年度债券额度时予以倾斜；绩效差的，相应扣减额度。

  2.与项目调整挂钩：绩效评价差、资金低效无效的项目，收回债券资金，调整用于绩效好的项目。

  3.与监督问责挂钩：对绩效严重低下、存在违规问题的，依规依纪追究相关单位和人员责任。

  4.与政策完善挂钩：通过绩效评价发现政策和管理中的问题，及时完善政策、优化管理。

  建立“日常监管+专项督查+审计监督+财会监督+社会监督”五位一体的监督检查体系，实现专项债券全流程、全覆盖、穿透式监管。

  1.依托项目库系统开展线上动态监控，实时掌握项目进度、资金使用、绩效运行；

  2.财政部各地监管局开展属地常态化监管，进行专项核查、绩效评价、预算执行监控；

  审计机关依法开展政策跟踪审计、预算执行审计、专项审计调查，对专项债券资金的真实性、合法性、效益性进行审计监督，重点关注申报不实、资金闲置、挪用挤占、违规使用、债务风险等问题。审计结果作为问责和政策完善的重要依据。

  财政部门履行财会监督职责，对专项债券财务管理、会计核算、资金支付、预算执行等进行监督，严肃财经纪律，查处财务违规行为。

  1.项目申报环节：是不是真的存在弄虚作假、虚报项目、虚增收益、伪造手续、套取债券资金等问题；

  3.资金拨付环节：是否及时足额拨付，是不是真的存在截留、挤占、挪用、滞留资金；

  4.资金使用环节：是否按规定用途使用，是否存在虚列支出、套取骗取、违规开支，是否用于经常性支出；

  5.项目实施环节：是否按批复的内容、标准、工期建设，是否擅自变更、降低标准；

  6.运营偿还环节：项目收入是否真实归集，偿债资金是否足额到位，是否按时还本付息；

  7.绩效管理环节：绩效目标是否完成，资金使用效益是否达到预期，是不是真的存在低效无效；

  2.使用违规：截留、挤占、挪用、转移债券资金，擅自改变用途，用于楼堂馆所、经常性支出等禁止类支出；

  3.管理违规：虚列支出、套取资金、私设“小金库”，会计核算混乱，票据不合规；

  4.工程违规：擅自变更建设内容、规模、标准，减少实际工程质量，虚报工程进度；

  5.信用惩戒：将违反相关规定的行为纳入信用记录，实施联合惩戒，限制相关单位参与政府项目；

  6.责任追究：对相关责任人员，依规依纪给予党纪政务处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依照法律来追究刑事责任；

  7.终身追责：实行专项债券项目终身追责制，不因岗位变动、职务调整免除责任。

  1.虚假申报风险：强化初审把关，落实现场核查，严格审核收益真实性，杜绝虚假项目、纸面收益；

  2.投向违规风险：严格对照负面清单审核，坚决禁止类项目，杜绝搭车申报、变相申报；

  3.过度举债风险：结合地方财力和债务风险水平，合理确定申报规模，量力而行，不盲目举债。

  1.截留挪用风险：严格执行国库集中支付，资金直达收款方；加强穿透式监管，全程监控资金流向；

  2.闲置浪费风险：加快项目实施和资金支出进度，对长期闲置资金及时收回调整；

  3.违规支出风险：严格资金应用限制范围，严禁用于禁止类支出，加强财务审核和审计监督。

  1.收益没有到达预期风险：收益测算审慎保守，留足安全边际；建立偿债备付金，应对收益波动；

  2.期限错配风险：合理设置债券期限，与项目建设运营周期匹配，避免短期资金长期使用；

  3.违约风险：落实偿债责任，提前归集偿债资金，制定应急预案，确保本息按时兑付；

  4.隐性债务风险：严格规范政府和社会资本合作，严禁借专项债券名义新增隐性债务，严禁违法违规担保。

  3.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

  4.《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（〔2024〕52号）

  编制说明：本指南根据《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（〔2024〕52号）及2026年最新政策编制，后续政策调整的，按最新政策执行。本指南仅作工作参考，具体以国家正式印发的政策文件为准。

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